PROCESOS ADMINISTRATIVOS SANCIONATORIOS Y APLICACIÓN DE SANCIONES SUPERINTENDENCIA DE EDUCACIÓN ESCOLAR Versión: 2, Fecha Emisión: 04/04/2014

1. INTRODUCCIÓN

El artículo 48 de la Ley N° 20.529, que fija el Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Parvularia, Básica y Media y su Fiscalización, establece que el objeto de la Superintendencia de Educación Escolar corresponde al de fiscalizar de conformidad a la ley, que los sostenedores de establecimientos educacionales reconocidos oficialmente por el Estado se ajusten a las leyes, reglamentos e instrucciones que dicte la Superintendencia, lo que conformará, la normativa educacional. Por su parte, deberá fiscalizar la legalidad del uso de los recursos por los sostenedores de los establecimientos que reciban aporte estatal, y respecto de los sostenedores de los establecimientos particulares pagados, fiscalizará la referida legalidad sólo en caso de denuncia. En relación a los establecimientos particulares pagados, en aplicación del artículo 49 letra d) del mismo cuerpo legal, la Superintendencia de Educación, podrá ingresar a dichos establecimientos para verificar el cumplimiento de los requisitos exigidos para mantener el reconocimiento oficial del Estado. Finalmente, atenderá las denuncias y reclamos de los miembros de la comunidad educativa, aplicando las sanciones que en cada caso corresponda.

Los artículos 75 y siguientes del cuerpo legal anteriormente individualizado, establecen que las infracciones o contravenciones a la normativa educacional, pueden ser graves, menos graves o leves. Por su parte, prescriben los tipos infraccionales y las sanciones a aplicar, en aquellos casos en los cuales se verifiquen los requisitos y presupuestos establecidos. Lo anterior, previa tramitación del procedimiento administrativo sancionatorio respectivo, de acuerdo, a las reglas contenidas en los artículos 66 y siguientes.

Para garantizar que la tramitación de los procesos administrativos y la aplicación de las sanciones, en aquellos casos que corresponda, se efectúe dando estricto cumplimiento de la normativa educacional, y con el objeto de unificar criterios a nivel nacional, es necesario establecer ciertos estándares que permitan fijar reglas de procedimiento y una graduación de carácter racional. Lo anterior en concordancia con los principios que informan la garantía del debido proceso, establecido en la Constitución Política de la República, y en especial, aquellos previstos en la Ley Nº 19.880, que establece las Bases de los Procedimientos Administrativos que Rigen los Actos de los Órganos de la Administración del Estado.

2. OBJETIVO

Estructurar, estandarizar y graduar la aplicación de sanciones a los establecimientos educacionales y/o sostenedores que contravengan la normativa educacional, en el contexto de la tramitación del proceso administrativo sancionatorio respectivo. 

3. METODOLOGÍA

El proceso de fiscalización que efectúa la Superintendencia de Educación, cuenta con el modelo de fiscalización y estandarización de hallazgos, contenido en la Resolución Exenta Nº 290, de fecha 17 de abril de 2013, de la Superintendencia de Educación Escolar, el cual es utilizado por los fiscalizadores en sus visitas a los establecimientos educacionales, permitiendo su aplicación directa a los hechos constatados en la misma. 

Dicho sistema, establece los supuestos que dan origen a los incumplimientos normativos, denominados hallazgos, los cuales, están asociados de manera directa al tipo infraccional, y cuyos sustentos se encuentran directamente relacionados con la norma transgredida, permitiendo con ello, graduar la sanción a aplicar de acuerdo a la gravedad y al tipo de tramitación (acelerada u ordinaria) del proceso administrativo sancionatorio.

 Por su parte, los Encargados Jurídicos Regionales instruirán y capacitarán a los fiscales en la utilización y aplicación de los criterios establecidos en cada uno de los programas de fiscalización dictados al efecto. Así, constituirá una obligación tener presente dichos criterios en la substanciación de cada uno de los procedimientos administrativos.

4. ESTRUCTURA Y ESTANDARIZACIÓN

Los procesos administrativos instruidos por la Superintendencia de Educación Escolar a los establecimientos educacionales, producto de las presuntas contravenciones a la normativa educacional, deben garantizar un proceso justo y racional, debiendo ser respetados los principios de proporcionalidad, celeridad, oportunidad y economía procesal, entre otros.

En este contexto, el sistema de graduación debe asegurar que las sanciones a aplicar sean proporcionadas en relación a la gravedad de las infracciones y a la eventual concurrencia de circunstancias atenuantes y agravantes de la responsabilidad, permitiendo de esta manera, uniformar criterios a nivel nacional.

5. EL PROCESO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO

Los procesos administrativos tienen por objeto determinar la eventual infracción a la normativa educacional, por parte de los sostenedores de los establecimientos educacionales, pudiendo ser tramitados de manera acelerada u ordinaria, de acuerdo a las reglas que a continuación se exponen. Es decir, nos encontramos en presencia de un sólo procedimiento administrativo sancionador que se substancia con estricto apego al procedimiento legal previamente establecido en los artículos 66 y siguientes de la Ley N° 20.529, y las normas supletorias de la Ley N° 19.880, en el cual se cumplen y aplican todas las etapas y reglas establecidos en la normativa.

En este sentido cobra especial importancia la aplicación del principio de celeridad, el cual se encuentra reconocido en el artículo 7 de la Ley N° 19880. En virtud de este principio, la administración se encuentra obligada a impulsar de oficio todos sus trámites, evitando dilaciones innecesarias, indebidas o injustificadas. Por lo anterior, la aplicación del principio de celeridad permite que la Superintendencia de Educación tome las medidas destinadas a acelerar la substanciación de los procedimientos, en aquellos casos en que el representante de la entidad sostenedora declare voluntariamente haber cometido los hechos constitutivos de la infracción, solicitando se dé curso progresivo a los autos al señalar que no efectuarán descargo alguno. Relacionado directamente con lo anterior, se encuentra el principio de economía procesal, prescrito en el artículo 9 de la Ley N° 19.880, el cual obliga a la administración a responder con máxima economía y eficacia en la tramitación de los procesos administrativos.

La aceleración del procedimiento administrativo no implica la renuncia a ninguna de las etapas procesales establecidas en la ley, sino que estrictamente conllevan a que el sostenedor declare que no presentará alegaciones y/o pruebas por estimarlo improcedente, al reconocer la existencia de los hechos constitutivos de la infracción. En este sentido, ante la ausencia de alegaciones y/o pruebas, no existe ningún motivo o fundamento para dejar transcurrir el plazo legal para la presentación de descargos, el cual se encuentra establecido en exclusivo beneficio del sostenedor. Esta aceleración del procedimiento es utilizada – además del estricto cumplimiento de los principios informativos del procedimiento administrativo – en beneficio del propio interesado, quien al tenor de la tramitación que se ha llevado a cabo, y con vista a obtener una pronta respuesta por parte de la administración, decide no aportar probanza alguna y solicita continuar con la tramitación del proceso administrativo.

Lo anterior, sin perjuicio de las labores investigativas que en el contexto de la tramitación del proceso, pueden ser llevadas a cabo por el fiscal instructor.

Podrán ser tramitados de manera acelerada, aquellos procesos administrativos que signifiquen contravenciones a determinados hallazgos, y sus respectivos sustentos, los cuales se encuentran previamente establecidos e informados a toda la comunidad escolar a través de la Resolución Exenta Nº 290, de fecha 17 de abril de 2013.

La tramitación acelerada tiene como requisitos indispensables:

1. a) Consentimiento libre, previo e informado del sostenedor;
2. b) Aceptación de la tramitación,
3. c) Allanamiento respecto de los cargos formulados.
4. d) Además, una vez notificada la resolución que aprueba proceso, el haber declarado voluntariamente que no presentará alegaciones ni acompañará documentos probatorios, lo que implica, desistir a la interposición del recurso de reclamación establecido en la Ley N° 20.529, así como a los recursos que establece supletoriamente la Ley N° 19.880.

En la tramitación acelerada del procedimiento administrativo siempre se requerirá que el consentimiento del sostenedor sea prestado libre y espontáneamente. En este sentido, los funcionarios de la Superintendencia, entregarán -en todas las actuaciones-, información oportuna y veraz, para permitir al sostenedor prestar su consentimiento informado. En este sentido, cualquier sostenedor podrá aceptar la tramitación acelerada y allanarse a los cargos, siempre que lo estime pertinente, lo que será respetado por los funcionarios de la Superintendencia.

Finalmente, cabe tener presente que la aceleración de la tramitación del proceso administrativo implica declarar que no presentará alegaciones ni acompañará documentos probatorios, lo que implica desistir de impugnar los actos administrativos sancionatorios, circunstancia de carácter voluntaria, y que se encuentra permitida. Al efecto, el artículo 12 del Código Civil establece que: podrán renunciarse los derechos establecidos por las leyes, con tal que sólo miren al interés del renunciante y que no esté prohibida su renuncia. En este sentido, el derecho a deducir el recurso de reclamación en el procedimiento administrativo sancionador se encuentra establecido en el artículo 84 de la Ley N° 20.529. La interposición de este recurso es facultativa para la entidad sostenedora, la cual “podrá” interponer el recurso de reclamación. Finalmente, la renuncia al derecho a recurrir no se encuentra prohibida y es aplicable respecto a los recursos establecidos en la Ley N° 19.880.

Respecto a cada contravención a la normativa educacional sancionada a través de la sustanciación de un proceso administrativo de tramitación acelerada, se asocia una graduación objetiva de la sanción a aplicar, la que consistirá en una multa expresada en Unidades Tributarias Mensuales o en una amonestación. Dicha determinación contiene la ponderación de la circunstancia atenuante relativa al reconocimiento explícito de las contravenciones a la normativa educacional, situación que se verifica en el allanamiento del sostenedor a los cargos formulados. En caso de reincidencia respecto de la misma contravención a la normativa educacional, también se aplica la tramitación acelerada del procedimiento administrativo y se determina nuevamente de manera objetiva la sanción aplicable, teniendo en consideración el plazo de reincidencia de 4 años para las infracciones menos graves y de 2 años para las infracciones leves, lo que pondera la circunstancia atenuante del reconocimiento explícito de la contravención a la normativa educacional y la circunstancia agravante de la reincidencia, en aquellos casos que corresponda.

Deberán ser tramitados de manera ordinaria aquellos procesos administrativos que signifiquen contravenciones a determinados hallazgos, y a sus respectivos sustentos, previamente establecidos, o aquellos en que no obstante que proceda su tramitación de forma acelerada, el sostenedor no concurra o no consienta en someterse a ella.

En la substanciación del procedimiento administrativo de tramitación ordinaria el sostenedor siempre tendrá la posibilidad de aportar todos los medios probatorios que estime pertinentes para efectos de desvirtuar las infracciones constatadas. Dichos medios probatorios serán debidamente ponderados tanto en el informe de ponderación al mérito como en la resolución que aprueba proceso.

En aquellos casos en que las contravenciones a la normativa educacional sean sancionadas producto de una tramitación ordinaria del proceso administrativo, en el presente documento se establece la sanción a aplicar, la cual consistirá en una multa expresada en Unidades Tributarias Mensuales, cuya ponderación debe considerar la concurrencia de las circunstancias atenuantes y agravantes, el beneficio económico obtenido con ocasión de la infracción, la intencionalidad en la comisión de la infracción, la matrícula total del establecimiento a la fecha de la infracción, la subvención mensual por alumno o los recursos que el establecimiento educacional reciba, excluidas las donaciones, así como también el principio de proporcionalidad.

Sin perjuicio de lo anterior, y teniendo en consideración al número y gravedad de las contravenciones a la normativa educacional, las circunstancias agravantes que concurran y los efectos negativos que las contravenciones produzcan en la comunidad escolar, se podrá aplicar fundadamente la sanción de privación de la subvención temporal, total o parcial, o definitiva, en lugar de la sanción graduada. De la misma manera, las sanciones de inhabilitación temporal o perpetua o la revocación del reconocimiento oficial del Estado podrán aplicarse conjunta o separadamente, así como también en conjunto con la sanción de multa, en caso de infracciones graves y cuando existan fundamentos de hecho y derecho para ello. Por su parte, la sanción de multa no puede ser aplicada en conjunto con la sanción de amonestación.

Asimismo, si durante la tramitación del proceso administrativo de tramitación ordinaria se desvirtúan los cargos formulados o se acredita que no contravienen la normativa educacional, éstos deberán ser sobreseídos.

Finalmente, en virtud de la extensión de los hechos y mérito del proceso administrativo, se podrá aplicar la sanción de amonestación de acuerdo a los criterios fijados en la tabla contenida en el anexo número 2, respecto de aquellos sustentos que hayan sido infraccionados por primera vez por la entidad sostenedora. Al momento de aplicar dicha sanción, se deberá tener presente la gravedad y reiteración de la infracción cometida, el perjuicio irrogado a la comunidad educativa, el beneficio económico y la intencionalidad de la infracción cometida.

En aquellos casos en que el hecho constatado constituya una infracción a más de alguna ley de la normativa educacional, la sanción deberá ser aplicada como si se tratara de una sola infracción.

Por su parte, el presente documento establece, de manera perentoria, los casos en los cuales procede el reintegro de la subvención educacional.

Finalmente, cabe tener presente que no se podrá aplicar sanciones luego de transcurridos 6 meses desde la fecha en que hubiere terminado de cometerse el hecho, en virtud de lo establecido en el artículo 86 de la Ley N° 20.529.

6. DE LAS CIRCUNSTANCIAS ATENUANTES Y AGRAVANTES DE LA RESPONSABILIDAD.

En los procesos administrativos sancionatorios corresponderá a cada fiscal instructor ponderar debidamente las atenuantes y/o agravantes, velando porque se cumplan todos los supuestos que la ley exige para su configuración. Dichas circunstancias deberán quedar consignadas en el Informe de Ponderación al Mérito y en el caso de aplicarlas o rechazarlas, deberán expresarse los fundamentos de la decisión.

6.1.Circunstancias Atenuantes de la Responsabilidad.

1. a) Subsanar los incumplimientos reportados por la Superintendencia, dentro del plazo de treinta días contados desde la notificación. Cabe tener presente que este plazo se computa desde la notificación de la Resolución Exenta que instruye proceso.
2. b) Que no haya sido sancionado por contravención a la normativa educacional en los últimos seis años por una infracción grave; en los últimos cuatro, por una menos grave; y en los últimos dos, por una leve. La presente circunstancia atenuante, deberá considerar las sanciones aplicadas en virtud del procedimiento administrativo sancionatorio establecido en la Ley N° 20.529, es decir, respecto de las sanciones aplicadas bajo la vigencia de la Superintendencia de Educación Escolar.
3. c) Concurrir a las oficinas de la Superintendencia y denunciar estar cometiendo, por sí, cualquier infracción a la normativa educacional. Sólo procederá cuando el sostenedor suministre información precisa, verídica y comprobable respecto de los hechos que constituyen la infracción y ponga fin, de inmediato, a los mismos.
4. d) Reconocimiento explícito de las contravenciones a la normativa educacional, por allanamiento respecto a los cargos formulados, una vez iniciado el procedimiento administrativo, en aquellos casos que proceda.
5. e) Resultados académicos adecuados obtenidos por el establecimiento educacional.

6.2.Circunstancias Agravantes de la Responsabilidad.

1. a) La no concurrencia de los representantes legales, administradores o dependientes de las instituciones fiscalizadas a las citaciones a declarar efectuadas por la Superintendencia, respecto de algún hecho que estime necesario para resolver alguna denuncia que esté conociendo o cuando de oficio, en un procedimiento administrativo, lo determine en cumplimiento de sus funciones.
2. b) El incumplimiento reiterado de las instrucciones formuladas por la Superintendencia. Se entenderá que son reiterados aquellos incumplimientos que, en un mismo año calendario, se repitan en dos o más ocasiones.
3. c) Haber sido sancionado a través de un proceso administrativo, en los últimos seis años por una infracción grave; en los últimos cuatro, por una menos grave; y en los últimos dos, por una leve. La presente circunstancia agravante, deberá considerar las sanciones aplicadas en virtud del procedimiento administrativo sancionatorio establecido en la Ley N° 20.529, es decir, respecto de las sanciones aplicadas bajo la vigencia de la Superintendencia de Educación Escolar.

En aquellos casos que concurran al proceso administrativo 2 o más circunstancias atenuantes y ninguna circunstancia agravante se podrá rebajar la sanción de multa a la mitad superior del rango o grado inmediatamente inferior.

En aquellos casos que concurran al proceso administrativo 2 o más circunstancias agravantes y ninguna circunstancia atenuante se podrá subir la sanción de multa a la mitad superior del mismo rango o grado.

7. DE LOS HALLAZGOS, SUSTENTOS Y SU SANCIÓN.

La sanción a aplicar, debe ser determinada de acuerdo al mérito del proceso en su conjunto. Para lo anterior, deben ser considerados todos los hallazgos y sus respectivos sustentos, los cuales contienen los hechos constatados y por tanto, las observaciones consignadas en el acta de fiscalización.

7.1 Glosario de Conceptos.

A continuación se definirán los conceptos contenidos en el Anexo N° 1 del presente documento.

1. Hallazgo: Corresponde a un incumplimiento normativo observado en una visita de fiscalización a un establecimiento educacional, el cual, se relaciona directamente con el tipo infraccional. a. Sustento de hallazgo: Causa de un hecho que respalda un hallazgo, el cual, se relaciona directamente con la norma transgredida.
2. Norma transgredida: Normativa educacional que asigna una determinada obligación o cumplimiento de un requisito y que es incumplida por parte del sostenedor de un establecimiento educacional.
3. Tipo infraccional hallazgo: Descripción de las acciones u omisiones que transgreden la normativa educacional y que pueden ser graves, menos graves o leves.
4. Parámetro de aplicabilidad: Establece condiciones que en el caso de verificarse, no permiten la tramitación acelerada de un proceso administrativo, y tienen por objeto otorgar razonabilidad al sistema.
5. Acelera: Establece cuales son los sustentos de hallazgo que permiten la tramitación acelerada del proceso administrativo, los cuales se encuentran previamente establecidos en la Resolución Exenta Nº 290, de fecha 17 de abril de 2013, de la Superintendencia de Educación Escolar.
6. Amonesta Pata: Son aquellos sustentos que en la tramitación acelerada del proceso administrativo se aplica la sanción de Amonestación.
7. La amonestación sólo se aplica cuando todos los sustentos de hallazgos son amonestables según la aplicación de la tabla. Por lo anterior, cuando uno o más sustentos de un hallazgo, tiene como sanción multa, se debe aplicar el piso más los incrementos correspondientes.
8. La sanción de amonestación sólo puede ser aplicada cuando se verifiquen por primera vez los hechos constatados de un sustento de hallazgo, en caso contrario, se deberá aplicar el monto establecido en la columna denominada piso.
9. Piso Pata/Pato: Corresponde a un monto expresado en UTM, que es el mínimo de la sanción a aplicar en la tramitación de un proceso administrativo.
10. Incremento: Corresponde a un monto expresado en UTM, que debe sumarse al piso por cada sustento de hallazgo adicional correspondiente al mismo tipo infraccional.
11. Reincide: Corresponde a un monto expresado en UTM, que debe sumarse al piso por cada sustento de hallazgo adicional correspondiente al mismo tipo infraccional y que se haya verificado por segunda vez.
12. Reintegro: Son las devoluciones de sumas en dinero por concepto de subvención percibida indebidamente. Sólo se puede aplicar reintegros por los sustentos de hallazgos indicados en el presente documento.

7.2 De la Determinación de la Sanción.

Para poder determinar la sanción que corresponda aplicar en un proceso administrativo, se deberá utilizar el siguiente procedimiento:

1. a) Los Hallazgos que contiene un acta de fiscalización deberán ser ordenados de acuerdo a su tipo infraccional.
2. b) Por cada tipo infraccional se deberá ordenar todos los sustentos que serán considerados para la determinación de la multa.
3. c) Por cada tipo infraccional se deberá otorgar al primer sustento el piso correspondiente:

• Piso Grave: 501 UTM
• Piso Menos Grave: 51 o 66 UTM
• Piso Leves: 5 u 8 UTM

1. d) En el evento que existan más sustentos dentro del tipo infraccional, se deberá dar por cada uno de estos el incremento o la reincidencia correspondiente, según tabla del Anexo N° 1.
2. e) Por cada tipo infraccional se deberá sumar el piso y los incrementos o reincidencia de los sustentos adicionales, con lo cual se determinará la multa final a aplicar.
3. f) En aquellos casos en que el tipo infraccional de un hallazgo corresponda al de una infracción menos grave y el sustento no permita aceleración, se deberá tomar el piso de 51 establecido para el respectivo sustento. Respecto de los demás sustentos de hallazgo del tipo infraccional menos grave se deberán sumar los incrementos o reincidencias establecidos para la tramitación ordinaria. Por su parte, en aquellos casos en que el proceso se tramite ordinariamente, dado que existe una infracción grave, también se deberá aplicar el piso de 51 UTM para las infracciones menos graves.
4. g) Las reglas contenidas en los numerales anteriores sólo constituyen una fórmula de cálculo de la cuantía, dado que la multa es una sanción unitaria, aplicada en relación a

Todos los hallazgos y considerados en su conjunto. El fundamento de la aplicación de dicha forma de cálculo para la aplicación de la sanción dice relación con que los sustentos se bsan en hechos constatados entre sí.

20. h) en el diseño del sistema de estandarización de sustentos y hallazgos se tuvo presente el principio de proporcionalidad, lo que obliga a que la sanción sea aplicada en atención a la gravedad, reiteración y magnitud de las infracciones constatadas. En este sentido, la proporción será un principio que regirá siempre la aplicación de las sanciones, en relación al mérito del proceso y de los antecedentes acompañados por el sostenedor. No obstante, se deberá respetar los rangos de multa establecidas en la ley N° 20.529, y las limitaciones de los artículos 77 inciso final y 78 inciso final, que obligan a aplicar únicamente las sanciones de multa y amonestación en los casos de infracciones de carácter menos graves y leves.
21. DE LA EJECUCIÓN DE LAS SANCIONES  

Las sanciones deberán ser aplicadas una vez transcurrido el plazo para interponer los recursos ordinarios (Recurso de Reposición, establecido en el artículo 59 de la Ley N° 19.880 o el recurso de reclamación dispuesto en el artículo 84 de la Ley N° 20.529)  sin que estos hayan sido interpuestos o, en caso contrario, cuando estos hayan sido resueltos en el nivel regional o central a través del acto administrativo respectivo.

9. CONSIDERACIONES FINALES

Finalmente, se deja expresa constancia que en todas aquellas materias no reguladas en el presente documento , en cuanto al procedimiento, deberán ser aplicadas las normas contenidas en la Ley N° 20.529, y supletoriamente, en la ley N° 19.880.